Avrupa Birliği’nde Karar Alma Mekanizması

I. ARUPA BİRLİĞİ’NDE KARAR ALMA MEKANİZMASI

A. KARAR ALMA SÜRECİNDEKİ KURUMLAR

1. Avrupa Toplulukları Komisyonu(ATK)
Tam adı Avrupa Toplulukları Komisyonu^[1] olan Avrupa Komisyonu^[2] üye ülkelerin komisyon üyelerinden oluşan ve AB politikalarını tasarlama ve koordinasyonunu yapma görevini yapmaktadır. Sayılan bu görevlerden dolayı Avrupa Komisyonu’na AB’nin yürütme organı da diyebiliriz.
Bu komisyon mevzuatı hazırlayıp Avrupa Parlamentosu ve Avrua Konseyi’nin onayına sunar. Bu onaylama işleminde parlamento ve konseyin yetkileri eşittir. Bu yüzden bu sürece “birlikte kararlaştırma” olarak adlandırılır. Ayrıca Avrupa Parlamentosu’nun ve Avrupa Konseyi’nin hazırladığı bütçe ve programları uygulamakla yükümlüdür.

Komisyonun Başkanı^[4] ve üyeleri üye ülke hükümetleri tarafından uzlaşma yoluyla atanır. Yalnız Avrupa Parlamentosu görevlerine son verebilir.

2. Avrupa Parlamentosu(AP)

Avrupa Parlamentosu(European Parliament), 460 milyona yaklaşan Avrupa nüfusunun beş yılda bir doğrudan oyla seçtiği uluslarüstü bir yönetim organıdır. Ayrıca Avrupa Birliği‘nin yasama organının bir yarısını oluşturur. AP’deki sandalyeler, üye ülkelerin nüfus oranlarına göre paylaştırılır. AP milletvekilleri Avrupa Komisyonu üyeleri gibi ülkeleri güdümünde değil de kendi politik görüşlerine göre gruplanırlar. Günümüzde AP’de 7 siyasi grubun yanı sıra herhangi bir siyasi gruba bağlı olmayan bağımsız milletvekilleri de yer almaktadır.

Parlamentodaki Siyasal Gruplar^[5]

Parlamento, Komisyon‘un programını oylar ve özellikle Komisyon ve Konsey’e sözlü ve yazılı sorular yönelterek Avrupa politikalarının gündelik işleyişini izler. 1994’te 3.900’den fazla yazılı soru önergesi verilmiştir. Parlamento araştırma komisyonları kurabilir ve Birlik vatandaşlarının dilekçelerini inceler. Birlik Antlaşması‘na göre Parlamento, Birlik kurumlarının faaliyetlerini gerçekleştirmesi sırasında ortaya çıkan görevi kötüye kullanma olaylarıyla ilgili  olarak  vatandaşların şikayetleriyle ilgilenmekle görevli bir ombudsman^[6] atama yetkisine sahiptir^[7].

3. Avrupa Birliği Bakanlar Konseyi

AB Bakanlar Konseyi, AB’ye üye ülkelerden birer bakanın katılmasıyla oluşturulur ve AB’nin yasama, yönetme ve dış politika belirleme işlerini yapar. Ayrıca komisyon tasarılarını yasalaştırır. Bu konseyin başkanlık görevini üye ülkeler 6 aylık dönemlerde üstlenirler. AB Bakanlar Konseyi‘ni Avrupa Birliği Konseyi ile karıştırmamak gerekir. AB Bakanlar Konseyi, AB‘nin ana karar verme kuruluşudur ve üye ülkeler arasında ekonomik ve siyasi kararların yerine getirilmesi için koordinasyon rolü oynar^[8].

Toplam dokuz farklı Konsey yapılanması vardır:

• Genel İşler ve Dış İlişkiler Konseyi
• Ekonomik ve Mali İşler Konseyi
• Adalet ve İçişleri Konseyi
• İstihdam, Sosyal Politika, Sağlık ve Tüketici Hakları Konseyi
• Rekabet Konseyi
• Ulaştırma, Telekomünikasyon ve Enerji Konseyi
• Tarım ve Balıkçılık Konseyi
• Çevre Konseyi
• Eğitim, Gençlik ve Kültür Konseyi

Konsey’de kararların çoğu, her üye ülkenin nüfusu oranında oy ağırlığına sahip olduğu nitelikli çoğunluk ile alınır. Ancak vergilendirme, dışişleri ve savunma politikası gibi hassas alanlarda oybirliği ile karar alınması gerekmektedir^[9]. Avrupa Birliği Bakanlar Konseyi’nin aldığı kararlar(tüzükler, yönetmelikler, tavsiyeler) resmi gazetede yayınlanır ve konseye dahil bütün ülkeler için bağlayıcıdır.

4. Avrupa Konseyi

Hükümetler arası bir kuruluş olan Avrupa Konseyi^[10], 1949 yılında kurulmuş, başlıca hedefi, Avrupa’da ortak bir demokratik ortamın ve yasal düzenin oluşturulmasıdır. 10 kurucu üye ve 37 üyeden oluşan Avrupa Konseyi’nin üyelerinden birisi de Türkiye’dir. Bu konsey hedeflerini AİHS ve buna benzer insan hakları metinleriyle^[11] gerçekleştirmeyi amaçlar. Bu konseyin hedefleri arasında;

• İnsan haklarını, çoğulcu demokrasiyi ve hukukun üstünlüğünü korumak;
• Avrupa’nın kültürel kimliği ve çeşitliliğini geliştirmeyi desteklemek ve bilinçlenmeyi artırmak;
• Avrupa toplumunun karşılaştığı sorunlara ortak çözümler bulmak;
• Siyasi, anayasal ve yasamaya ilişkin reformları destekleyerek Avrupa’da demokratik istikrarı güçlendirmek

sayılabilir.

Avrupa Konseyi, üye ülkelerin devlet ve hükümet başkanlarıyla Avrupa Komisyonu Başkanını bir araya getiren toplantılar düzenler. Bu toplantılara kısaca Avrupa Zirvesi^[12] de denilmektedir. Bu Zirve’yi Avrupa Konseyi Başkanı yönetir. Avrupa Konseyi , yasama ve yürütme gibi güçlere sahip değildir ancak Avrupa Birliği‘nin önemli konularını ele alır. Ele aldığı konular arasında; eğitim, kültür, spor, gençlik, yerel demokrasiler, sınır ötesi işbirliği, çevre ve bölgesel planlama bulunmaktadır.

5. Avrupa Toplulukları Adalet Divanı(ATAD)

Avrupa Birliği Adalet Divanı^[13], 1952 yılında Lüksemburg şehrinde kurulmuştur. AB mevzuatının tüm üye devletlerde aynı şekilde yorumlanması ve uygulanmasını sağlamakla görevlidir. 15 yargıç ve onların yardımcısı niteliğinde dokuz kanun sözcüsünden oluşur. Adalet Divanı üye devletler, AB kurumları, işletmeler ve kişiler arasındaki anlaşmazlıkların çözümlenmesi yetkisine sahiptir. Yetkisi, sadece ilgili Topluluk tasarrufunun yorumlanması veya geçerliliği konusunda karar verilmesi ile sınırlıdır; ulusal anlaşmazlıklarla ilgili karar verme yetkisi yoktur. Kararları bağlayıcıdır^[14]. Ayrıca Adalet Divanı’na yardımcı olması amacıyla 1989 yılında İlk Derece Mahkemesi^[15] kurulmuştur. Nice Antlaşmasına kadar ilk derece mahkemesinin önkarar alma yetkisi bulunmamaktaydı. Bu yetki münhasıran ATAD’a aitti.

Açılan davalar ikiye ayrılır^[16]:

1. Üye devletler veya kurumları tarafından açılan davalar: Adalet Divanı üye ülkelerin antlaşmalar kapsamındaki yükümlülüklerini yerine getirip getirmediklerini inceler veya kurumlar tarafından düzenlenen belgelerin Antlaşmalara uygunluğunu denetler.

2. AB ulusal mahkemeleri tarafından açılan davalar: Adalet Divanı bu davalarda, ulusal bir mahkeme tarafından istenildiğinde, Antlaşmaların doğru yorumu veya kurumlar tarafından düzenlenen belgelere ilişkin yorumun geçerliliği konusunda görüş bildirir. Adalet Divanı, birlik hukukunun Avrupa’da tek bir biçimde yorumlanmasını ve uygulanmasını sağlar.

6. Sayıştay

1975 tarihinde Brüksel Antlaşması ile kurulan bu mahkeme AB’nin mali kaynaklarının gereğince yönetildiğini kontrol etmektir. Birliğin fonlarını idareyle yükümlü kişi ya da kurumları denetleme, tutulan kayıtları inceleme yetkisine sahiptir. Ayrıca Sayıştay, Birlik vatandaşlarının toplanan fonlardan uygun bir şekilde faydalanmasını amaçlar.

Sayıştay’ın ana rolü Avrupa Birliği bütçesinin doğru uygulandığını kontrol etmektir. Başka bir deyişle, AB’nin gelir ve giderlerinin yasal bir şekilde elde edildiği, harcandığı ve kaydedildiğinden emin olmak ve sağlam bir mali yönetim sağlamaktır. Böylece Sayıştay‘ın çalışmaları, AB sisteminin verimli, etkili ve şeffaf işlemesine yardım eder^[17].

Her yıl bir önceki mali yıl için rapor hazırlar. Bu rapor Avrupa Parlamentosu’na ve Konsey’e verilir. Bu rapor, Avrupa Parlamentosu’nun Komisyon’un bütçeyi idaresini onaylayıp onaylamamasında önemli bir rol oynar.

Sayıştay, her AB üyesinden bir üyeye sahiptir. Bu üyeler Konsey tarafından atanır ve görev süreleri 6 yıldır.

7. Diğer Kurumlar ve Organlar

a) Ekonomik ve Sosyal Komite

1957 Roma Antlaşması’nda öngörülen AESK, sendikaları, işverenleri, çiftçileri, tüketicileri ve diğer çıkar gruplarını temsil eder^[18]. Genişlemeden önce üye sayısı 222 olan Komite, genişlemeden sonra üye sayısını 317’ye çıkarmıştır. Üyeler hükümetlerce 4 yıllık görev süresi için atanırlar. Hükümetlerin ataması hükümetlere bağlı olduğu anlamına gelmez. Aksine hükümetlerinden bağımsız olarak hareket ederler.

Birliğin ekonomik ve sosyal boyutlar taşıyan her kararı öncesinde görüşüne başvurulduğu için karar mekanizmasında önemli bir yere sahiptir.

b) Bölgeler Komitesi

Bölgeler Komitesi^[19], 1994 Maastricht Antlaşması uyarınca kurulan bir komitedir. Üye devletlerin önerisi üzerine Konsey 222 asıl, 222 yedek üyeyi dört yıllığına tayin etmektedir. Üyelerin görev süreleri bittiğinde tekrar uzatılabilir. Komite üyeleri Avrupa Birliği bireyleri adına iki önemli sorumluluğu yerine getirmektedirler. Bunlardan biri Topluluk Politikasının içerisinde kendi menfaatlerini en üst seviyede korumak, diğeri de ait oldukları bölgelerin yerel kurumlarını AB faaliyetlerinden anında haberdar edebilmektir^[20].

c) Avrupa Merkez Bankası(AMB)

1998 yılında Frankfurt’ta kurulan AMB, Avrupa’nın tek para birimi olan Euro^[21]’nun idaresinden ve AB’nin ekonomi ve para politikasının oluşturulması ve uygulanmasından sorumludur. Bundan dolayıdır ki; Avrupa Merkez Bankası üye ülkelerin merkez bankaları ile ortaklaşa çalışır. AMB, karar alıcı değil de karar alma organlarının kararlarını uygulayıcı bir kurum olarak karşımıza çıkmaktadır.

ABM’nin diğer bir amacı ise eurozone^[22]’de fiyatların istikrarını sağlayarak Euro’nun alış gücünü korumaktır. Bu amaçla AMB eurozone dahilinde, para arzını kontrol ederek, tüketim mallarındaki yıllık enflasyonun 2%’nin altında kalmasını sağlar.

d) Avrupa Yatırım Bankası(AYB)

AYB, 1958 Roma Antlaşması ile kurulmuş ve Birliğin dengeli büyümesine katkıda bulunacak yatırım projeleri için kredi finanse etmekle görevlidir. Bu kuruluş özerk ve kesinlikle kar amacı gütmeyen bir kuruluştur. Sermayesi üye ülkelerin katkıları ile oluşturan AYB, üye ülkeler tarafından sağlanan bu destekle kredi notunu en yüksek seviyeye çıkartmış, dünyanın önde gelen kredi kuruluşlarından birisi haline dönüştürmüştür.

Finans sağladığı projelere;

1. Trans-Avrupa ulaşım ve telekomünikasyon ağlarının geliştirilmesi
2. Çevrenin korunması
3. Enerji kaynaklarının devamlılığının sağlanması
4. Endüstri ve küçük işletmelerin uluslararası düzeyde rekabet gücünün artırılması örnek verilebilir.
5. Ombudsman

Ombudsman^[23] pozisyonu, 1992 yılında Maastricht Anlaşması ile oluşturuluş bir AB kurumudur. AP tarafından beş yıllık görev için atanan Ombudsman’nın başlıca görevleri arasında, vatandaşların kurumlarla ilgili şikayetlerini incelemek, şikayete neden olan konunun araştırılmasını sağlamak ve şikayet edilen kurum hakkında AP’ye rapor hazırlamak sayılabilir.

B. KARAR ALMA MEKANİZMASI

Karar alma sürecinde Avrupa Komisyonu yeni mevzuat önerisinde bulunur, fakat yasaları geçiren Konsey ve Parlamento’dur. Tabi ki bu süreçte başka kurum ve kuruluşların da çeşitli rolleri vardır. AB karar alma sürecine ilişkin kurallar ve prosedürler antlaşmalarda belirtilmiş ve her Avrupa yasası “yasal dayanak” olarak adlandırılan belirli bir antlaşma maddesine dayanır.

Yeni bir AB yasasını oluşturmak için 4 ayrı prosedür vardır:

a) Ortak Karar Prosedürü
b) Danışma Prosedürü
c) İşbirliği Prosedürü
d) Onay Prosedürü

Bu prosedürler arasındaki temel fark AP’nin prosedüre ne oranda dahil olduğudur.

a) Ortak Karar Prosedürü(Co-decision Procedure)

Bu usulde, Komisyon, Bakanlar Konseyi ve AP’ye bir mevzuat önerisi sunar. AP ve Bakanlar Konseyi bu prosedürde yetkiyi eşit oranda paylaşmaktadır.

Komisyon yasa teklifini iki kuruma da gönderir. Bu iki kurum da teklifi sırasıyla iki kez okur ve tartışırlar. Eğer üzerinde mutabakata varılamazsa teklif, Konsey ve Parlamento’dan eşit sayıda temsilciden oluşan “uzlaştırma komitesi”ne gider. Bu komitenin toplantılarına Komisyon temsilcileri de katılır ve tartışmalara katkıda bulunurlar. Komite teklif üzerinde anlaştığında, metin yasa olarak kabul edilmek üzere üçüncü bir okuma için Konsey’e ve Parlamento’ya gönderilir^[24].

b) Danışma Prosedürü(Consulation Procedure)

Bu usulde, Komisyon Konseye bir mevzuat önerisi sunar. Konsey, AP’yi ve duruma göre, Ekonomik ve Sosyal Komite ve/veya Bölgeler Komitesine danıştıktan sonra kararını verir. Bu usulde, danışılan kurumların görüşleri Konsey için bağlayıcı değildir^[25].

AP, Komisyon önerisini:

• kabul edebilir,
• reddedebilir veya
• öneride değişiklik yapılmasını talep edebilir.

Ancak yukarıda da belirttiğimiz üzere, Komisyon ve Konsey AP’nin değişiklik taleplerini kabul etmek durumda değildir. Bu durumda AP, bu prosedürde fikir belirtici konumundadır.

c) İşbirliği Prosedürü(Cooperation Procedure)

Sadece ekonomik ve parasal politika alanında uygulanan bu usulde, Konsey, Komisyon’un mevzuat önerisi üzerine, AP’nin de görüşünü aldıktan sonra nitelikli çoğunlukla ortak bir tutum benimser^[26]. Bu prosedür kapsamında:

• Bakanlar Konseyi, AP’nin görüşünü aldıktan sonra Komisyon önerisine ilişkin bir ortak pozisyon belgesini nitelikli oy çoğunluğuyla(qualified majority) kabul eder.
• AP ise;
  • Konsey’in ortak pozisyon belgesini kabul ederse: Konsey, ortak pozisyon belgesini nihai olarak onaylar.
  • Ortak pozisyon belgesini reddederse: Konsey, ortak pozisyon belgesini ancak oy birliği ile kabul edebilir.
  • Değişiklik önerisinde bulunursa: Komisyon, önerisini AP değişiklik önerileri doğrultusunda tekrar gözden geçirir. Konsey, gözden geçirilmiş öneriyi nitelikli oy çokluğu ile kabul eder veya oybirliği ile değiştirerek kabul eder^[27].

d) Onay Prosedürü(Assent Procedure)

Bu prosedürün diğerlerinden ayrılan yanı, Bakanlar Konseyi, karar almazdan önce AP’nin onayını almak zorundadır. Bu usul ilk kez Tek Senetle Topluluk Hukukuna girmiştir. Bu prosedür, bir tek farkla danışma prosedürü ile aynıdır: AP tasarı değiştirmek üzere öneride bulunamaz; sadece (kullanılan oyların mutlak çoğunluk ile) kabul veya reddedebilir. AP’nin reddedmesi durumunda karar alınamaz.
Görsel Kaynağı : Flickr

^[1] İngilizce: Commission of the European Communities.
^[2] İngilizce: European Commission.
^[3] Bkz. kastamonuproje.gov.tr/ab-hakkinda.asp?ContentId=16 (E.T: 25.07.2011).
^[4] Jose Manuel Barroso (2004’ten beri).
^[5] Akçadağ E., “Avrupa Parlamentosu ve Parlamentodaki Siyasal Gruplar”, siyasaliletisim.org, (30.07.2011).
^[6] İsveççe’de “aracı” anlamına gelen ‘ombuds’ ve “kişi” anlamına gelen ‘man’ kelimelerinden oluşmuştur.
^[7] Bkz. kastamonuproje.gov.tr/ab-hakkinda.asp?ContentId=16 (E.T:25.07.2011).
^[8] Bkz. tr.wikipedia.org/wiki/Avrupa_Birliği_Bakanlar_Konseyi (E.T: 27.07.2011).
^[9] Bkz. ikv.org.tr/icerik.asp?konu=kurumlar (E.T: 28.07.2011).
^[10] İngilizce: Council of Europe; Fransızca: Conseil de l’Europe.
^[11] Benzer metinler: Avrupa Sosyal Şartı, Avrupa İşkencenin ve İnsanlıkdışı veya Onurkırıcı Ceza veya Muamelenin Önlenmesi Sözleşmesi, Ulusal Azınlıkların Korunması için Çerçeve Sözleşme.
^[12] İngilizce: European Council.
^[13] İngilizce: European Court of Justice.
^[14] Bkz. ikv.org.tr/icerik.asp?konu=kurumlar (E.T: 31.07.11).
^[15] Bu mahkeme özellikle personel davaları gibi gerçek kişilerin davaları ile şirketler arasındaki haksız rekabetle ilgili davaları karara bağlamaktadır.
^[16] Bkz. abbulteni.org/ab-kurumlari/71-avrupa-birligi-adalet-divani.html (E.T: 31.07.11).
^[17] Bkz. tr.wikipedia.org/wiki/Avrupa_Hesap_Mahkemesi (E.T: 31.07.11).
^[18] Bkz. turkiyeavrupavakfi.org/index.php/avrupa-birligi/ab-kurumlari.html (E.T: 31.07.11).
^[19] İngilizce: Committee of the Regions.
^[20] Bkz. mess.org.tr/ab/htm/kurum.asp (E.T: 31.07.11).
^[21] Simgesi: € , Okunuş olarak; Almanca: Oyro, Fransızca: Öro, İngilizce: Yuro, Türkçe: Avro’dur.
^[22] Bkz. Euro Bölgesi, http://en.wikipedia.org/wiki/Eurozone (E.T: 31.07.11).
^[23] İsveççe’de “aracı” anlamına gelen ‘ombuds’ ve “kişi” anlamına gelen ‘man’ kelimelerinden oluşmuştur.
^[24] Güngör K., “AB’de Karar Alma Süreçleri”, www2.aku.edu.tr/~kgungor/AB.htm, (31.07.2011).
^[25] ÖZDEMİR, S. , DPT, ekutup.dpt.gov.tr/ab/hukuk/ozdemirs/ikincilm.pdf, Ankara, 2001.
^[26] ÖZDEMİR, S., DPT, ekutup.dpt.gov.tr/ab/hukuk/ozdemirs/ikincilm.pdf, Ankara, 2001.
^[27] Bkz. ikv.org.tr/icerik.asp?konu=kurumlar (E.T: 31.07.11).